zuwendungsvergaberecht

Was sind Ausgaben im zuwendungsrechtlichen Sinne?

von Michael Pilarski

Eine häufige Frage von Zuwendungsempfängern ist, warum durch den Zuwendungsgeber bestimmte mit dem Mittelabruf oder Verwendungsnachweis zur Abrechnung auf Ausgabenseite eingestellte Positionen nicht als zuwendungsfähige Ausgaben anerkannt werden. Eine konkrete Konstellation, in denen diese Positionen nicht anerkannt werden, betrifft die Begrifflichkeit der "Ausgaben". Empfänger von Fördermitteln generieren im Rahmen ihrer geförderten Vorhaben "Kosten" und "Zahlflüsse". Nicht alle entstandenen Kosten und Zahlflüsse sind jedoch Ausgaben im zuwendungsrechtlichen Sinne. Sowohl Gerichte als auch die zuwendungsrechtliche Literatur hat sich mit dieser Problematik schon auseinandergesetzt.

Der Begriff der "zuwendungsfähigen Ausgaben" ist ein zentraler Begriff des Zuwendungsrechts. Mit ihm sind viele innerdienstliche Regelungen und Bestimmungen der Zuwendungsbescheide verknüpft. Dennoch geben die Regelungen des allgemeinen Zuwendungsrechts keine über seinen Wortlaut hinausgehende Konkretisierung vor. Aufgrund der großen Anzahl unterschiedlicher Fördergegenstände wäre dies auch weder möglich noch zielführend. Um die vielgestaltigen Projekte und Einrichtungen nichtstaatlicher Stellen i. S. d. § 23 BHO/LHO passgenau unterstützen zu können, müssen zuwendungsfähige Ausgaben für die Bewilligungsbehörden stets Einzelfall bezogen definierbar bleiben. Aus dem gleichen Grund enthalten die Verwaltungsvorschriften zu § 44 BHO/LHO oder bspw. die Fördergrundsätze von Bund und Ländern auch keine konkreten Positiv- und nur sehr wenige Negativabgrenzungen, wie z. B. den grundsätzlichen Ausschluss von Grunderwerbskosten, von kommunalen Regiearbeiten oder von Ausgaben unterhalb bestimmter Bagatellgrenzen sowie die Verpflichtung zum Abzug eventueller Vorsteuerabzüge nach § 15 des Umsatzsteuergesetzes. Darüber hinaus werden nur noch diejenigen Ausgaben generell von einer Förderung ausgeschlossen, die sich als Folge eines Auflagenverstoßes gegen das Besserstellungsverbot oder das Verbot freiwilliger Versicherungen nach den Allgemeinen Nebenbestimmungen ergeben würden. Somit muss die Förderverwaltung im Rahmen der Richtlinienerstellung für ganze Förderbereiche und/oder für den jeweiligen Einzelfall im Wege der Auslegung bestimmen, welche Ausgabenarten und – ggf. innerhalb dieser Kategorien – welche konkreten Einzelausgaben einer bestimmten Maßnahme mit staatlichen Mitteln ganz oder teilweise finanziert werden sollen, vgl. Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht, Band IV, D III Nr. 1 und Band IV, F II Nr. 2 vom Verwaltungsgericht Köln aufgegriffen, vgl. VG Köln, Urteil vom 14.03.2013 - 16 K 1112/11.

Diese Entscheidung ist Teil der vom Gesetzgeber gewollten Gestaltungsfreiheit des jeweiligen Zuwendungsgebers bzw. seiner Förderverwaltung. Dabei ist allerdings der Gleichheitssatz sowie das daraus resultierende Gebot der Selbstbindung der Verwaltung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG zu beachten. Das bedeutet, dass die Bewilligungsbehörden bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs alle Zuwendungsempfänger ihres Zuständigkeitsbereichs insoweit gleich zu behandeln haben, als sie für vergleichbare Zwecke Zuwendungen erhalten. Förderrichtlinien oder vergleichbare zuwendungsrechtliche Verwaltungsvorschriften dienen auch vor diesem Hintergrund hauptsächlich der Sicherung einer möglichst gleichmäßigen Entscheidungspraxis. Diese unterliegt uneingeschränkt der gerichtlichen Überprüfung. Damit ist für die Konkretisierung des Begriffs „zuwendungsfähige Ausgaben” nicht nur die regelmäßige Verwaltungs-, sondern auch die ständige Spruchpraxis der Rechtsprechung maßgeblich.

Grundsätzlich unterscheidet das Zuwendungsrecht zwischen Zuwendungen auf Ausgabenbasis und Zuwendungen auf Kostenbasis. Nach der haushaltsrechtlichen Regelungssystematik stellen die Zuwendungen auf Ausgabenbasis den Regelfall dar. So gehen die VV zu § 23 BHO nur von Zuwendungen auf Ausgabenbasis aus, wobei lediglich zwischen Zuwendungen zur Deckung von Ausgaben des Zuwendungsempfängers für einzelne abgegrenzte Vorhaben -Projektförderung- und solche zur Deckung der gesamten Ausgaben des Zuwendungsempfängers oder eines nicht abgegrenzten Teils seiner Ausgaben -institutionelle Förderung- unterschieden wird. Auch die VV zu § 44 BHO sind grundsätzlich an „Ausgaben“ ausgerichtet, vgl Müller/Richter/Ziekow, Handbuch Zuwendungsrecht, A. Grundlagen, Rn. 308 – 310.

Unter dem Begriff der „Ausgaben“ sind sowohl nach der haushaltsrechtlichen als auch nach der betriebswirtschaftlichen Terminologie nur diejenigen Zahlungen des Zuwendungsempfängers zu verstehen, die im Zeitpunkt ihrer Leistung zu einer Minderung seiner Geldbestände führen, sich also im laufenden Haushalts- oder Geschäftsjahr haushalts- und kassenmäßig auswirken. Unter zuwendungsfähigen Kosten sind demgegenüber die nach Maßgabe der Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung auf Kostenbasis -ANBest-P-Kosten- dem Vorhaben zuzurechnenden Selbstkosten des Zuwendungsempfängers, die bei wirtschaftlicher Betriebsführung im Bewilligungszeitraum anfallen und nachgewiesen werden, zu verstehen.

Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Erscheinungsformen liegt somit darin begründet, dass im Falle der Zuwendungen auf Ausgabenbasis den veranschlagten Deckungsmitteln einer Fördermaßnahme Ausgaben gegenübergestellt werden, während bei Zuwendungen auf Kostenbasis die jeweilige Vergleichssumme nicht nur aus Ausgaben, sondern unter Einbeziehung von Kosten gebildet wird. „Unter dem Begriff „Ausgaben“ sind sowohl nach der haushaltsrechtlichen als auch nach der betriebswirtschaftlichen Terminologie nur diejenigen Zahlungen des Zuwendungsempfängers zu verstehen, die im Zeitpunkt ihrer Leistung zu einer Minderung seiner Geldbestände führen, sich also im laufenden Haushalts- oder Geschäftsjahr haushalts- und kassenmäßig auswirken.“ Kosten werden verstanden als „bewerteter Verzehr von wirtschaftlichen Gütern materieller und immaterieller Art zur Erstellung und zum Absatz von Sach- und/oder Dienstleistungen sowie zur Schaffung und Aufrechterhaltung der dafür notwendigen Teilkapazitäten. Kosten werden üblicherweise aus dem Aufwand hergeleitet.“ Es findet also nicht zwingend eine unmittelbare Minderung des Geldvermögens statt, vgl. Müller/Richter/Ziekow, Handbuch Zuwendungsrecht, A. Grundlagen, Rn. 303; OVG Magdeburg DÖV 2001, 790 (Ls); Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht, D III 1; vgl. OVG Magdeburg Urt. v. 11. 8. 1999 – A 2 S 642/98, juris Rn. 38.

Das Fazit:

Ausgaben können vor diesem Hintergrund nur dann zuwendungsfähig sein, wenn es sich um Zahlungen handelt, die im Zeitpunkt ihrer Leistung zu einer Minderung der Geldbestände des Zuwendungsempfängers führen und sich damit im Haushalt kassenmäßig auswirken. Zahlungen zwischen rechtlich unselbstständige Teilen eines Zuwendungsempfängers wie einer Cafeteria, Mensa etc., die nicht nach "außen" fließen, sondern lediglich finanzielle Verschiebungen zwischen unterschiedlichen Kostenstellen bei ein und demselben Zuwendungsempfänger als rechtlich selbstständigem Subjekt darstellen, können keine zuwendungsfähigen Ausgaben sein.

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