Zuwendungsvergaberecht

Jedem Zuwendungsempfänger ist der Verwendungsnachweis bzw. die Verwendungsnachweisprüfung ein Begriff. Während im laufenden Fördervorhaben noch einzelne Mittelabrufe bzw. Mittelanforderungen zum vorläufigen Abruf der Fördermittel getätigt werden, dient der Verwendungsnachweis, der durch den Zuwendungsempfänger bei dem Zuwendungsgeber einzureichen ist, dazu, das Projekt endgültig und abschließend abzurechnen.

Ein Verwendungsnachweis kann zwar ähnlich einem Mittelabruf auch das Abrufen bzw. die Anforderung von Fördermitteln durch einen Zuwendungsempfänger nach deren Gewährung durch Bewilligungsbescheid seitens des Zuwendungsgebers enthalten. Die Begrifflichkeit findet sich im Gegensatz zum Mittelabruf in der Regel in den Verwaltungsvorschriften der Bundesländer zu den Haushaltsordnungen wieder. Hauptsächlich dient der Verwendungsnachweis allerdings der endgültigen Prüfung durch den Zuwendungsgeber und der damit verbundenen abschließenden Festsetzung der Zuwendung nach Ende des Fördervorhabens.

Auch hier stellen wie beim Mittelabruf die meisten Zuwendungsgeber Formulare und Arbeitshilfen für die endgültige und abschließende Abrechnung und Festsetzung des Zuwendungsverhältnisses zur Verfügung. Es ist anzuraten, diese zu nutzen, wenn nicht sogar eine entsprechende Pflicht besteht, da damit die für den Abruf erforderlichen Informationen abgefragt werden. Was beim Mittelabruf hinsichtlich der einzuhaltenden Anforderung gilt, gilt für die Verwendungsnachweisprüfung durch den Zuwendungsgeber umso mehr, da nach dieser Prüfung eine rechtlich verbindliche Entscheidung bezüglich der Zuwendung erfolgt. Im Rahmen der Verwendungsnachweisprüfung sind unterschiedliche, besonders wichtige Aspekte zu berücksichtigen.

Im besten Fall waren die Mittelanforderungen samt vorgelegter Unterlagen so gut, dass im Verwendungsnachweis lediglich als Ergebnis abschließend festgesetzt wird, was bereits in den Mittelabrufen positiv geprüft wurde. Wenn es aber bereits in den Mittelanforderungen Beanstandungen, insbesondere in Bezug auf die Auflage zur Einhaltung des Vergaberechts, gab, dann können mit Einreichung des Verwendungsnachweises zuvor in den Mittelabrufen beanstandete Ausgaben korrigierend nachgereicht werden. Insoweit erfolgt im Verwendungsnachweisverfahren erneut eine vollständigen Prüfung aller vergaberechtlich relevanten Ausgaben auf die Einhaltung des Vergaberechts.

Hierzu werden regelmäßig separate Vergabelisten eingereicht, in denen alle Aufträge, die dem öffentlichen Vergaberecht unterliegen, aufgelistet und erläutert sind. An dieser Stelle können Prüfer bereits "hellhörig" werden, wenn auffällt, dass bei einem eingetragenen geschätzten Wert eines Auftrags über dem EU-Schwellenwert bspw. eine nationale Verfahrensart gewählt wurde oder gar ohne weitere Begründung einer Direktvergabe erfolgte. Im Übrigen läuft die Prüfung der vergaberelevanten Ausgaben im Regelfall einer Vollprüfung genauso tiefgehend ab, wie es im Mittelabruf der Fall ist. Manche Zuwendungsgeber führen immer noch lediglich Stichprobenprüfungen durch; in diesen Fällen mag der Zuwendungsempfänger noch auf das Prinzip "Augen zu und durch" vertrauen, zu empfehlen ist es aber nicht.

Wenn hier Vergabefehler festgestellt werden, dann erhält der Zuwendungsempfänger gemäß § 28 VwVfG Gelegenheit zur Stellungnahme, wie dies in einem gewöhnlichen Verwaltungsverfahren grundsätzlich der Fall ist. Kann er innerhalb der Stellungnahmefrist jedoch keine Unterlagen bzw. Dokumentationen nachreichen, um die Beanstandungen zu beheben bzw. zu heilen, so werden seitens des Zuwendungsgebers unter Ausübung des ihm zustehenden Ermessens der Widerruf und eine etwaige Rückforderung der Fördermittel ausgesprochen.

Im Rahmen dieses Ermessens sorgen Leitlinien in Form von Ermessensleitlinien und nunmehr der so genannten COCOF-Leitlinien der EU-Kommission ermessenslenkend für eine einheitliche Ausübung des dem Zuwendungsgeber zustehenden Ermessens. Erstere zählen katalogartig, aber nicht abschließend, schwere Vergabefehler auf, die zu einem Ausschluss der Ausgabeneinheit von der Förderung und der Reduzierung der Zuwendung führen. Letztere enthalten eine Vielzahl von Ziffern, die nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten unterschiedliche Vergabefehler nach ihrer Schwere prozentual sanktionieren. Auf diese Weise ergibt sich ein Gesamtergebnis, das in einem Verwendungsbescheid durch die Bewilligungsbehörde gegenüber dem Zuwendungsempfänger festgesetzt wird.

Der Verwendungsbescheid ist im Gegensatz zum Mittelabruf rechtlich verbindlich. Er stellt einen Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG dar und ist somit nach den verwaltungsrechtlichen Regeln angreifbar. In manchen Bundesländern ist noch vereinzelt zur Entlastung der Gerichte das Widerspruchsverfahren statthaft, dessen Durchführung zwingende Voraussetzung für die Zulässigkeit der späteren Klage ist. Erhebt der Zuwendungsempfänger also gegen die Widerrufs- und Rückforderungsentscheidung einen Widerspruch, hilft die Bewilligungsbehörde dem ab, wenn die Beanstandungen zu Unrecht ausgesprochen wurde, erlässt aber einen Widerspruchsbescheid, wenn die Beanstandungen ihrer Ansicht nach zu Recht ergangen sind und Bestand haben sollen.

Gegen den Widerspruchsbescheid kann sich der Zuwendungsempfänger dann erneut mit einer Klage an das zuständige Verwaltungsgericht wenden. Dabei ist zu beachten, dass bei Klagen gegen zentrale Fördermittelgeber ein der Regel ein dezentraler Gerichtsstand bestehen kann. In §§ 45, 52 VwGO ist geregelt, dass der Zuwendungsempfänger den Zuwendungsgeber nicht an dessen Sitz zu verklagen hat, sondern an seinem eigenen, wenn der Zuständigkeitsbereich der Behörde sich über mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt. Das hat für den Zuwendungsempfänger den Vorteil, dass er zumindest regelmäßig keinen langen Anfahrtsweg zur mündlichen Verhandlung hat.

Sollte der Zuwendungsempfänger mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht einverstanden kann, kann er unter Umständen einen Antrag auf Zulassung der Berufung vor dem zuständigen Oberverwaltungsgericht bzw. Verwaltungsgerichtshof stellen. Die Berufung solcher Zulassungsanträge sind regelmäßig jedoch nicht erfolgreich, weil regelmäßig keine ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, die Sache keine besonderen tatsächlichen, rechtlichen Schwierigkeiten aufweist und sie keine grundsätzliche Bedeutung hat, bei Abweichungen in der Rechtsprechung oder bei Verfahrensmängeln, auf denen die Entscheidung beruht.

Sollte eine solche aber zugelassen werden und zu Ungunsten des Zuwendungsempfängers entschieden werden, dann bleibt noch die Revision beim Bundesverwaltungsgericht, die in der Regel aber nicht statthaft sein wird, weil die Sache hierfür grundsätzliche Bedeutung haben muss, das Urteil von höchstrichterliche Rechtsprechung abweichen muss oder Verfahrensfehler vorliegen müssen, auf denen die Entscheidung beruhen muss. Rein theoretisch, was in der Praxis aber so gut wie nie vorkommt, könnte eine Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht wegen Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Selbstbindung der Verwaltung aufgrund ständigen Verwaltungspraxis erhoben werden.

Fazit:

Zuwendungsempfänger sollten bei Unklarheiten oder Unsicherheiten im Vorfeld der Einreichung des Verwendungsnachweises wie beim Mittelabruf Abstimmungen mit dem Zuwendungsgeber herbeiführen, weil die Verwendungsnachweisprüfung ein rechtlich verbindliches, per Bescheid festgesetztes Ergebnis hervorbringt, das nur noch mit Rechtsbehelfen und Rechtsmitteln, die aber hohe Kosten verursachen können, weil die Streitwerte erheblich sein können, angegriffen werden kann. Ansonsten können ruinöse Folgen wegen Vergabefehlern drohen.